ANALISA KRITIS TERHADAP KEWENANGAN MAHKAMAH AGUNG DALAM MENGUJI PERATURAN KEBIJAKSANAAN


Oleh:
Ade Kosasih, S.H., M.H

A. PENDAHULUAN
Beberapa waktu yang lalu Mahkamah Agung mengeluarkan Putusan Nomor 15P/HUM/2009 yang menyatakan bahwa Peraturan KPU Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pedoman Teknis Penghitungan Kursi Partai Politik Serta Calon Anggota DPR Terpilih terhadap Pasal 22 huruf “c” dan Pasal 23 ayat (1) dan (3) bertentangan dengan Pasal 4 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD. Akibat Putusan MA tersebut terjadi perubahan perolehan kursi di DPR yang menguntungkan partai-partai besar. Putusan MA tesebut bersifat prospektif, karena terkandung perintah untuk menunda pelaksanaan Keputusan KPU No. 259/Kpts/KPU/2009 tentang Penetapan Perolehan Kursi Partai Politik serta Calon Legislatif Terpilih dan melaksanakan Putusan MA tersebut. Putusan MA tersebut memicu polemik di kalangan masyarakat bawah, elit politik, bahkan di kalangan akademisi maupun praktisi hukum.
Di satu sisi Putusan MA tersebut mendapat dukungan dari berbagai pihak dengan argumen bahwa judicial control sangat dibutuhkan dalam upaya singkronisasi hukum. Selain itu, putusan MA tersebut dirasakan telah memenuhi rasa keadilan, karena dengan tata cara penghitungan versi MA tersebut Caleg yang memperoleh suara terbanyak selama masih ada sisa kursi ditetapkan sebagai Caleg terpilih. Dengan demikian Caleg tersebut memperoleh legitimasi demokratis yang kuat dari masyarakat. Putusan MA tersebut merupakan terobosan yang progressif.
Di lain sisi, terdapat pihak yang kontra atas putusan MA tersebut. Alasannya bahwa berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Peraturan KPU tidak termasuk dalam jenis peraturan perundang-undangan (regeling), sehingga tidak dapat dilakukan uji materil ke MA. Oleh karena MA hanya berwenang menguji materil peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, yaitu meliputi Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Perda. Dengan demikian MA telah melampaui kewenangan yang dimilikinya.
B. PEMBAHASAN
Berdasarkan pro dan kontra di atas, pada bagian ini dikemukakan hasil analisa secara yuridis dengan harapan dapat memberikan jawaban yang memuaskan atas berbagai opini publik yang dapat menjerumuskan masyarakat awam dalam kondisi paradoks.
Sebelum membahas jenis Peraturan KPU, penting kiranya membahas terlebih dahulu kedudukan KPU apakah termasuk dalam lembaga legislatif, eksekutif atau yudikatif. Secara teoritik KPU merupakan Administrasi Negara/Tata Usaha Negara. Menurut Philipus M. Hadjon (Philipus M. Hadjon et. al:2005:5), Administrsi Negara meliputi lapangan kegiatan bestuur (pemerintahan) yaitu lapangan kegiatan negara di luar wetgeving (membentuk undang-undang) dan rechtspraak (mengadili). Dengan demikian KPU berkedudukan sebagai Administrasi Negara/Tata Usaha Negara. Selanjutnya Indroharto (Indroharto:1993:166) menegaskan bahwa siapa saja dan apa saja yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku berwenang melaksanakan suatu bidang urusan pemerintahan, maka ia dapat dianggap berkedudukan sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
Selanjutnya dibahas mengenai jenis Peraturan KPU apakah termasuk jenis Peraturan Perundang-Undangan (regeling), atau termasuk dalam Ketetapan Administrasi (beschikking), ataukah termasuk dalam jenis Peraturan Kebijaksanaan (Beliedsregels)? Untuk menjawab pertanyaan tersebut tentu harus merujuk pada teori hukum mengenai jenis-jenis produk hukum tersebut di atas.
1. Peraturan (regeling)
Berdasarkan teori hukum, unsur-unsur peraturan (regeling) yaitu:
a. Dibentuk oleh lembaga yang memiliki kewenangan legislatif. Di Indonesia lembaga yang berwenang membentuk peraturan yaitu DPR dan Presiden. Artinya, DPR dan Presiden adalah dikategorikan sebagai pemegang kewenangan legislatif. Produk hukum yang dibentuk oleh DPR bersama-sama Presiden adalah undang-undang. Sedangkan peraturan yang dibentuk Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala pemerintahan yang memegang kewenangan legislatif meliputi, Perppu, PP dan Perpres.
b. Unsur kedua yaitu bahwa peraturan mengikat umum. Artinya, peraturan mengikat seluruh masyarakat, termasuk para pembentuknya (DPR dan/atau Presiden).
c. Unsur ketiga yaitu bahwa peraturan mengikat ke luar. Artinya, peraturan selain ditujukan untuk umum, peraturan tidak ditujukan pada internal instansi pembentuknya.
d. Mengandung norma hukum. Artinya, peraturan selalu memuat perintah dan larangan yang tegas. Dengan kata lain tidak sekedar menghimbau atau memberi petunjuk.
Merujuk pada unsur-unsur di atas, dapat disimpulkan bahwa Peraturan KPU tidak termasuk dalam jenis peraturan, karena tidak dibentuk oleh lembaga yang memegang kewenangan legislatif dan tidak mengandung norma hukum. Oleh sebab itu Peraturan KPU tidak dapat diuji oleh Mahkamah Agung maupun Mahkamah Konstitusi.
Berdasarkan Pasal 11 ayat (2) huruf “b” Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman jo Pasal 31 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Mahkamah Agung “Mahkamah Agung mempunyai kewenangan menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang”. Sedangkan untuk menguji materi undang-undang menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi, sebagaimana ketentuan Pasal 12 ayat (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 Jo Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi yang berbunyi, “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Selanjutnya Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan mengatur jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden; dan
e. Peraturan Daerah.
Berdasarkan ketentuan di atas, secara legalitas formal MA tidak berwenang melakukan uji materil Peraturan KPU terhadap Undang-Undang, oleh karena Peraturan KPU tidak termasuk jenis peraturan perundang-undangan. Demikian pula MK tidak berwenang mengujinya terhadap UUD.
2. Ketetapan Administrasi (beschikking)
Unsur-unsur ketetapan administrasi (beschikking), yaitu meliputi:
a. Dikeluarkan oleh Administrasi Negara/Tata Usaha Negara.
b. Mengikat ke dalam. Artinya, ketetapan tersebut dibuat untuk ditujukan kepada insternal administrasi negara itu sendiri.
c. Bersifat kongkrit. Artinya, ketetapan tersebut jelas maksud dan tujuannya, tidak bersifat abstrak.
d. Bersifat individual. Artinya, ketetapan tersebut ditujukan kepada orang-orang tertentu, tidak ditujukan untuk umum.
e. Menimbulkan akibat hukum. Artinya, ketetapan tersebut menimbulkan hak dan kewajiban bagi seseorang atau suatu badan hukum.
Merujuk pada unsur-unsur ketetapan administrasi di atas, diketahui bahwa walaupun KPU termasuk dalam lingkungan Adminisrasi Negara/Tata Usaha Negara, namun Peraturan KPU tidak termasuk dalam golongan Keputusan Administrasi Negara/Tata Usaha Negara (beschikking), karena Peraturan KPU tidak bersifat kongkrit dan individual dan tidak ditujukan pada internal KPU itu sendiri. Oleh sebab itu Peraturan KPU tidak dapat diuji oleh Peradilan Administrasi (Administratief Rechtspraak). Hal ini ditegaskan oleh Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang berbunyi bahwa, “Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, bersifat kongkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata”. Selanjutnya Pasal 2 huruf “g” Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menentukan bahwa, “Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut undang-undang ini Keputusan Komisi Pemilihan Umum baik di pusat maupun di daerah mengenai hasil pemilihan umum”. Dengan demikian Peraturan KPU juga tidak dapat diuji oleh Peradilan Tata Usaha Negara.
3. Peraturan Kebijaksanaan (belliedsregels/policy rule)
Adapun unsur-unsur dari peraturan kebijaksanaan yaitu:
a. Dibentuk oleh Administrasi Negara berdasarkan kewenangan diskresi (freies ermessen).
b. Dibentuk untuk mengatasi permasalahan penting yang muncul secara tiba-tiba, padahal penyelesaian masalah tersebut harus dilakukan segera.
c. Peraturan kebijaksanaan baik secara langsung maupun tidak langsung, tidak didasarkan pada peraturan perundang-undangan formal atau UUD yang memberi kewenangan mengatur, dengan kata lain peraturan itu tidak ditemukan dasarnya dalam undang-undang (Ridwan H.R:2007:186).
d. Peraturan kebijaksanaan tidak dapat diuji secara wetmatigheids, karena memang tidak ada dasar peraturan perundang-undangan untuk membuat keputusan peraturan kebijaksanaan tersebut (Ridwan H.R:2007:187).
e. Peraturan kebijaksanaan sebagai peraturan yang bukan peraturan perundang-undangan tidak langsung mengikat secara hukum, namun mengandung relevansi hukum (Bagir Manan:1993:169-170).
Berdasarkan unsur-unsur di atas, meskipun Peraturan Kebijaksanaan memiliki unsur layaknya peraturan yaitu umum dan abstrak, namun peraturan kebijaksanaan bukan produk hukum dari lembaga yang memiliki kewenangan legislatif yang ditentukan undang-undang melainkan bersumber dari kewenangan bebas (freies ermessen). Sehingga Peraturan Kebijaksanaan sering disebut juga sebagai undang-undang semu (pseudo wetgeving). Oleh karena Peraturan Kebijaksanaan bukanlah peraturan perundang-undangan (regeling), maka peraturan kebijaksanaan tidak dapat dilakukan judicial review layaknya sebuah peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa Peraturan KPU termasuk dalam golongan Peraturan Kebijaksanaan, karena dibentuk oleh Administrasi Negara dalam keadaan mendesak untuk menyelesaikan masalah penting yang muncul diakibatkan tidak adanya peraturan organik yang memberi petunjuk pada KPU mengenai tata cara penetapan kursi Parpol serta Caleg, sedangkan peraturan perundang-undangan dasarnya (Undang-Undang Pemilihan Legislatif) memberi kebebasan untuk menilai atau menafsirkan ruang lingkup kewenangan tentang bagaimana cara melakukan penghitungan dan penetapan kursi Parpol dan Caleg. Sehingga KPU membentuk Peraturan KPU No. 15 dan 16 Tahun 2009 berdasarkan kewenangan bebas yang dimilikinya. Dengan kata lain bahwa Peraturan KPU tersebut merupakan pengejawantahan kebijaksanaan-kebijaksanaan KPU dalam menyelesaikan masalah tentang tata cara penghitungan dan penetapan kursi Parpol dan Caleg. Konsekuensi berikutnya adalah bahwa Peraturan KPU tidak dapat diuji materinya secara wetmatigheids.
Merujuk pada uraian di atas, timbul pertanyaan bagaimanakah cara melakukan kontrol terhadap peraturan-peraturan yang bersumber dari kewenangan bebas Administrasi Negara? Apakah Peraturan Kebijaksanaan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan maupun bertentangan dengan nilai-nilai kepatutan dan keadilan dibiarkan saja berlaku?
Untuk menjawab pertanyaan tersebut di atas, perlu diperhatikan pendapat Bagir Manan dan Indroharto di bawah ini. Dijelaskan oleh Bagir Manan bahwa Peraturan Kebijaksanaan tidak langsung mengikat secara hukum. Demikian pula Indroharto (Indroharto:1995:45) berpendapat bahwa Peraturan Kebijaksanaan itu bagi masyarakat menimbulkan keterikatasn secara tidak langsung. Artinya, Peraturan Kebijaksanaan dalam hal ini Peraturan KPU tidak menimbulkan akibat hukum secara langsung, karena hanya mengenai tata cara penghitungan suara, jadi belum masuk pada tahap penetapan Caleg terpilih. Peraturan KPU tersebut baru menimbulkan akibat hukum bagi para Caleg pada saat dikeluarkannya Keputusan Penetapan Calon DPR dan DPRD terpilih. Melalui Keputusan Penetapan Caleg terpilih, baru keputusan tersebut bersifat kongkrit, individual dan menimbulkan akibat hukum bagi setiap Caleg (baik Caleg terpilih maupun tidak terpilih).
Gugatan terhadap Keputusan KPU tersebut diajukan kepada Mahkamah Konstitusi, karena termasuk sengketa Pemilu. Jadi bukan kepada Peratun, walaupun keputusan tersebut bersifat kongkrit, individual dan menimbulkan akibat hukum, karena pada Pasal 2 huruf “g” Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara menegaskan bahwa Keputusan KPU terhadap hasil Pemilu tidak menjadi kewenangan Peratun.
Terhadap Keputusan KPU tersebut tidak perlu setiap Caleg mengajukan gugatan ataupun secara class action, namun cukup digugat oleh salah satu Caleg saja, karena implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi bersifat erga omnes (mengikat umum). Konsekuensinya Putusan MK tersebut menjadi sumber hukum formil (yurisprudensi) yang harus menjadi pedoman KPU dalam menghitung perolehan suara Caleg terpilih dan menetapkan Caleg terpilih.
4. Meninjau Kedudukan Komisi Pemilihan Umum
Organ kekuasaan setiap negara telah memiliki job descriftion masing-masing sesuai dengan teori Trias Politica. Walaupun demikian teori trias politika tersebut tidak diterapkan secara mutlak, namun dalam kerangka paradigma check and ballances system. Administrasi Negara diberikan wewenang yang istimewa, yaitu kewenangan bebas (freies ermessen) untuk mengisi kekosongan hukum dalam menangani permasalahan penting yang sekonyong-konyongnya timbul untuk segera diselesaikan. Freies ermessen ini terdiri dari unsur-unsur sebagai berikut (Sjachran Basah:1985:151):
a. Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik;
b. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara;
c. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum;
d. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri;
e. Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba;
f. Sikap tindak itu dapat dipertanggungjawabkan baik secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum.
Berdasarkan uraian tersebut di atas, Peraturan Kebijaksanaan merupakan produk Administrasi Negara berdasarkan kewenangan bebas yang merupakan monopoli dari Administrasi Negara. Lutfi Effendi (Lutfi Effendi: 2004:69) mengemukakan bahwa freies ermessen merupakan suatu langkah kebijaksanaan, bukan merupakan peraturan perundang-undangan, sebab badan atau pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan memang tidak memiliki kewenangan membuat peraturan. Oleh sebab itu kekuasaan legislatif dan yudikatif tidak boleh mencampuri kewenangan monopoli Administrasi Negara tersebut, baik dengan legislative control melalui amandemen, maupun judicial control melalui uji materi. Legislative control hanya dapat dilakukan terhadap undang-undang, sedangkan judicial control hanya dapat dilakukan terhadap Undang-Undang, Perppu, PP, Perpres dan Perda. Dengan demikian terlihat jelas demarkasi kewenangan yang tidak boleh dilampaui oleh setiap lembaga. Dengan demikian apa yang dilakukan oleh MA terhadap Peraturan KPU Nomor 15 dan 16 Tahun 2009 dapat digolongkan sebagai tindakan yang telah melampaui kewenangan atau dapat dikatakan telah menyerobot kewenangan lembaga lain (exess de povouir).

C. PENUTUP
Walaupun Administrasi Negara (dalam hal ini KPU) memiliki kewenangan bebas dalam membentuk Peraturan Kebijaksanaan, namun seharusnya tetap memperhatikan asas-asas pemerintahan yang layak, seperti asas motivasi, asas kecermatan dan kehati-hatian, asas permainan yang layak (fair play), asas larangan bertindak sewenang-wenang (willekeur), asas larangan penyalahgunaan wewenang (detournament de povuir), asas keadilan dan kewajaran, serta asas demokrasi dengan harapan peraturan yang dikeluarkan nantinya tidak melukai rasa keadilan masyarakat.
Sebaliknya, terlepas dari segala kekeliruan-kekeliruan yang dilakukan MA, namun Putusan tersebut tetap harus ditaati. Tidak pantas apabila sebagai negara yang mengklaim sebagai negara hukum untuk tidak patuh terhadap Putusan tersebut, karena MA merupakan lembaga peradilan tertinggi di Indonesia. Apabila kasus sengketa Pilkada Lampung terulang lagi, dimana Putusan MA tidak dilaksanakan oleh KPUD Lampung, maka tidak salah apabila bangsa Indonesia dicap sebagai bangsa pembangkang.

BIBLIOGRAFI

Bagir Manan dan Kuntana Magnar, “Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia”, Bandung: Alumni, 1993.

Lutfi Effendi, “Pokok-Pokok Hukum Administrasi”, Malang: Bayu Media, 2004.

Indroharto, “Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara”, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993.

Indroharto, “Perbuatan Pemerintahan Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata”, Bogor-Jakarta: Litbang HAN, 1995

Philipus M. Hadjon, et. al., “Pengantar Hukum Administrasi Indonesia”, Yogyakarta: UGM Press, 2005.

Ridwan H.R., “Hukum Administrasi Negara”, Jakarta: Rajawali Pers, 2007.

Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Negara”, Bandung: Alumni, 1985.

Ketentuan Hukum:
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2005 tentang Mahkamah Agung.
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Peraturan KPU Nomor 5 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penghitungan Kursi Calon Anggota DPR Tahap II.

Peraturan KPU Nomor 6 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penghitungan Kursi Anggota DPRD Tahap II.

Putusan Mahkamah Agung Nomor 15P/HUM/2009.

Tinggalkan komentar

Belum ada komentar.

Comments RSS TrackBack Identifier URI

Tinggalkan Balasan

Please log in using one of these methods to post your comment:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s