HUBUNGAN KEWENANGAN ANTARA DPD DENGAN DPR

MENURUT UUD 1945 DAN PENERAPANNYA

Oleh:

Ade Kosasih[*]

Abstract

Through the amandement of UUD 1945, it was estabilished a Regional Refresentataives Council or Senate (DPD) beside the Legislative Council or House of Refresentative (DPR). However, the establishing of DPD less to lead the significant changes, it is caused by the limitation of its authority. The limitation of DPD authority has been regulated be fore in UUD 1945. The limitation of DPD authority in legislative side, DPD is not involved to approve the constitution design (RUU) which is inline with the regional authority eventhough the constitution design proposed by DPD, in funding side DPD only has right to consider, mean while on controlling side, all of it controls must be reforted to DPR to be followed up. The asimetric relationship does not reflect the check and balances system in parliament. It is contradicted with the principle of democracy that recuires the functioning of parliament as the refresentatives institution. If it is happen, can caese arrogant, dominant, and the authority monopoliezed by majority groups in DPR. The regulation of DPD authority in the future can be done through the amandemen of UUD 1945. DPD should be gevin the veto right in legislation, and interppelation right, questionnaire and the state the opinion in controlling side. With these right, it is hoped that DPD can become the counterpart for DPR dan President in the paradigm of check and balances, so DPD can its function as regional refresentative productively for strengthening the principle of regional autonomy.

Keyword: Democracy

A. Pendahuluan

Tumbangnya rezim otoriter di Indonesia merupakan awal lahirnya reformasi. Di era reformasi restrukturisasi ketatanegaraan menuju sistem ketatanegaraan demokratis merupakan suatu agenda yang harus dilakukan. Konsekuensinya adalah dilakukannya amandemen secara fundamental terhadap UUD 1945.

Melalui amandemen UUD 1945, tidak ada lagi lembaga yang ditempatkan sebagai lembaga tertinggi. Semua lembaga dikonstruksikan sama dan sederajat, termasuk MPR, sederajat dengan Presiden, MA, MK, DPR, DPD, dan BPK.[1] Melalui restrukturisasi lembaga negara konstitusi, seperti DPD diharapkan menjadi instrumen yang menjembatani hubungan antara Pusat dengan Daerah. Serta memperjuangkan kepentingan aspirasi masyarakat daerah dalam kebijakan nasional.

Dengan demikian, yang menjadi gagasan dasar pembentukan DPD adalah keinginan untuk lebih mengakomodasi aspirasi daerah dan sekaligus memberi peran yang lebih besar kepada daerah dalam proses pengambilan keputusan politik untuk soal-soal terutama yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah.[2] Kehadiran DPD pun saat ini dirasakan kurang memberikan perubahan yang signifikan. Dengan fungsi legislasi dan pengawasan yang terbatas, maka DPD tidak mampu menjadi counterpart yang dapat menciptakan check and balances terhadap DPR. Akibatnya, DPD tidak dapat menjalankan fungsinya secara optimal dan produktif layaknya kamar kedua dalam sistem parlemen bikameral.

Menurut Bagir Manan, DPD lebih nampak sebagai badan komplementer DPR daripada sebuah kamar dalam sistem dua kamar.[3] Karena itu menurut Jimly, DPD sebenarnya lebih tepat disebut sebagai Dewan Pertimbangan DPR daripada Dewan Perwakilan Daerah.[4]

Kendala struktural selanjutnya yang terdapat dalam UUD 1945 pasca perubahan dan Undang-Undang Susduk yaitu walaupun DPD dinyatakan sebagai wakil daerah, tetapi tidak satupun ketentuan di dalam Undang-Undang Susduk yang mengatur hubungan antara anggota DPD dengan Pemerintah Daerah dan DPRD, maupun dengan masyarakat daerah.[5]

Permasalahan lainnya adalah berkaitan dengan perubahan sifat dan kedudukan MPR yang sebelumnya sebagai lembaga tertinggi menjadi sederajat dengan lembaga negara lainnya, seolah-olah menempatkan MPR sebagai lembaga tersendiri di samping DPR dan DPD yang menimbulkan kesan sistem parlemen Indonesia menganut sistem trikameral. Belum lagi masalah keanggotaan MPR yang terdiri dari anggota DPR dan DPD juga menimbulkan kesan MPR hanyalah joint session antara DPR dan DPD dalam sistem parlemen bikameral. Padahal apabila ditinjau dari fungsi legislasi orisinil ternyata yang memiliki fungsi tersebut hanya DPR, sehingga ada yang menyebut sistem parlemen Indonesia masih unikameral. Bahkan MPR dapat juga disebut Badan Konstituante, karena dapat merubah konstitusi atau UUD.

B. Pembahasan

Kewenangan DPD dalam peraturan perundang-undangan dapat dilihat pada Pasal 22D UUD 1945 yang mengatur bahwa kewenangan DPD sebagai berikut:

1) DPD dapat mengajukan kepada DPR, Rancangan Undang-Undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusan dan daerah.

2) DPD ikut membahas Rancangan Undang-Undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya; serta perimbangan keuangan pusan dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Rancangan Undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

3) DPD Bdapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai: otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindak lanjuti.

Ketentuan tersebut di atas men-setting DPD dalam kondisi yang lemah, baik di bidang legislasi, anggaran, maupun pengawasan. Frase dapat dalam Pasal 22D ayat (1) tersebut mempunyai makna fakultatif. Artinya kewenangan dalam mengajukan RUU tidak bersifat imperatif (kewajiban). Dengan kata lain inisiatif mengajukan RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah dapat saja berasal dari Presiden atau DPR. Jadi bukan monopoli DPD sebagai lembaga yang mewakili dan memperjuangkan aspirasi daerah.

Pada Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 terdapat frase ikut membahas yang mempunyai makna seolah-olah DPD hanya sebagai ”pelengkap” saja dalam proses pembentukan undang-undang, bahkan sekalipun RUU berasal dari inisiatif DPD. Hal ini menguatkan penilaian masyarakat tentang kedudukan DPD sebagai “staf ahli DPR”.[6] Selain itu, DPD tidak mempunyai hak veto terhadap RUU yang telah disepakati DPR. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa keberadaan DPD ini hanyalah bersifat suplemen, embel-embel yang tidak terlalu penting.[7]

Selanjutnya kewenangan konstitusional DPD yang lemah terdapat di bidang pengawasan sebagaimana terdapat dalam rumusan Pasal 22D ayat (3) UUD 1945. Di bidang pengawasan ini DPD hanya menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR untuk ditindak lanjuti. Hal ini jelas bukanlah merupakan suatu kewenangan yang dapat dipaksakan. Dengan kata lain semua keputusan kembali kepada DPR. DPR dapat menindak lanjuti hasil pengawasan DPD, namun di sisi lain DPR juga dapat mengabaikan hasil pengawasan DPD dan tidak menindak lanjutinya.

Kekuasaan DPD di bidang pengawasan ini tidak memberikan harapan baru dalam membangun paradigma pengawasan modern, yang sebetulnya bisa memperbaharui paradigma pengawasan konservatif yang pernah dilakukan oleh rezim Orde Baru. Dengan melihat kekuasaan yang diberikan konstitusi kepada DPD maka dapat dikatakan bahwa pengawasan yang dimiliki oleh DPD hanya bersifat formal prosedural, itupun hanya menyangkut pelaksanaan undang-undang tertentu.[8]

Makna keberadaan DPD selalu terkait dengan keberadaan DPR, sebagaimana terlihat dalam hubungan kerja kedua lembaga tersebut dimana semua tugas dan wewenang DPD tidak selesai dalam dirinya, tetapi selalu menyambung dengan tugas dan wewenang DPR. Dalam hal legislasi, pengawasan dan pertimbangan, muara akhir dari segala tugas dan wewenang yang diproses oleh DPD ada di tangan DPR.[9]

Eksistensi DPD sebagai sub ordinasi DPR juga terlihat pada Pasal 7C yang berbunyi: “Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat”. Secara a contrario terhadap DPD, maka dapat ditafsirkan bahwa DPD dapat dibubarkan oleh Presiden, karena ketentuan yang menyatakan Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPD tidak diatur di dalam UUD 1945. Padahal antara DPR, DPD dan Presiden berkedudukan setara sebagai lembaga negara yang tidak saling membawahi.

Selanjutnya Pasal 20A ayat (1) UUD 1945 secara eksplisit menentukan bahwa: “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan”. Ketentuan ini mengenai fungsi-fungsi tersebut tidak dimiliki DPD. Padahal sebagai lembaga perwakilan yang sama dengan DPR seharusnya juga memiliki fungsi-fungsi tersebut sebagai instrumen untuk mengeliminir monopoli dan arogansi salah satu kamar terhadap kamar lainnya dalam paradigma check and balances system.

Untuk meningkatkan efektifitas dan pemberdayaan DPD dalam sistem ketatanegaraan yang demokratis, ada beberapa prinsip yang kiranya perlu dijadikan pegangan, yaitu:

1. DPD sebaiknya memiliki kewenangan penuh dalam bidang legislasi yaitu mempunyai hak inisiatif, membahas, dan sekaligus memutuskan. Namun DPD sebagai wakil daerah sebaiknya memiliki kewenangan legislasi tersebut hanya dalam hal-hal yang berhubungan dengan kepentingan daerah.

2. Di bidang pengawasan DPD juga harus memiliki instrumen pengawasan selayaknya DPR yang dibekali dengan hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat. Namun sekali lagi hanya terbatas pada hal-hal yang berkaitan dengan kepentingan dan urusan daerah. Hal ini untuk mencegah terjadinya duplikasi kewenangan dengan DPR.

3. Selain itu perlu dirumuskan sebuah formulasi relasi antara DPD dengan Pemerintah Daerah, DPRD dan masyarakat Daerah atau konstituennya melalui komunikasi dan interaksi politik yang baik. Dengan demikian DPD akan lebih produktif dalam mengartikulasikan dan menganggregasikan aspirasi daerah.

Sistem parlemen Indonesia juga harus dipertegas dengan melakukan rekosntruksi kelembagaan MPR sebagai sekedar forum gabungan (joint session) antara DPR dan DPD. Pertimbangannya adalah dari segi efisiensi tentu lebih hemat. Dari kajian teori ketatanegaraan tidak pernah dijumpai parlemen yang sangat membingungkan ala Indonesia saat ini. Dengan demikian, struktur kepemimpinan, kesekretariatan, maupun kewenangan MPR sebaiknya dihilangkan dan diganti menjadi kewenangan DPR dan DPD dalam sebuah joint session.

C. Penutup

Tidak dapat dipungkiri bahwa fungsi dan kewenangan DPD sangat lemah, namun bukan berarti lantas Anggota DPD malas untuk bekerja. Sembari menunggu amandemen kelima UUD 1945, DPD sebaiknya menunjukkan integritasnya sebagai lembaga terhormat yang dapat bekerja optimal di dalam keterbatasannya. DPD dapat mengoptimalkan peranannya dengan bermain pada tataran pengaruh.

Fenomena ketatanegaraan di atas sesuai dengan dalil klasik yang menganggap bahwa hukum merupakan produk politik. Hukum merupakan norma-norma yang dihasilkan dari proses kristalisasi kepentingan politik para pemegang kekuasaan.


[*] Dosen Luar Biasa pada Fakultas Hukum Universitas Prof. Dr. Hazairin, SH Bengkulu.


[1] Hendro Nurtjahjo, “Ilmu Negara”, Pengembangan Teori Bernegara dan Suplemen, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2005, Hlm. 96

[2] Ginandjar Kartasasmita, “DPD dan Penguatan Demokrasi”, http:///www.pikiran-rakyat.com, Diakses 6 Juli 2006.

[3] Bagir Manan, “DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru”, Yogyakarta: UII Press, 2005, Hlm. 3

[4] Jimly Asshiddiqie, “Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945”, Yogyakarta: UII Press, 2004, Hlm. 13

[5] Sarwono Kusumaatmaja, “Pentingkah DPD?”, http:///www.sarwono.net, diakses pada tanggal 10 Maret 2006.

[6] John Pieris dan Aryanti Baramuli Putri, “Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia”, Jakarta: Pelangi Cendikia, 2006, Hlm. 114

[7] Jimly Asshiddiqie, “Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat”, Jakarta: PSHTN UI Press, 2002, Hlm. 32

[8] John Pieris dan Aryanti Baramuli, Op.Cit, Hlm. 141

[9] Robert Endi Jaweng, “Mengenal DPD RI, Sebuah Gambaran Awal”, Jakarta: Institute for Local Development, 2006, Hlm. 96

Tinggalkan komentar

Belum ada komentar.

Comments RSS TrackBack Identifier URI

Tinggalkan Balasan

Please log in using one of these methods to post your comment:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s